浅议文物安全及其责任机制

作者:陈新安

我国是文明古国，文物大国，有着五千多年的文明史。伟大的中华民族在不断发展的历史过程中，留下了不计其数的珍贵历史文物和革命文物，这是中华文明的瑰宝，是中华民族的宝贵精神财富。陕西是中华民族和华夏文明重要发祥地之一，有着丰富的文化遗存，史前文化遗址星罗棋布，文化遗存的时代序列完整，具有丰富性、完整性和至高性的特点。以陕西历史博物馆为例，作为全国最有影响的国家级博物馆之一，馆藏文物多达171万件。这些文物不但全面反映了陕西历史文化的概貌，而且还以其无与伦比的典型性、完整性和序列性，充分体现了中国古代文明的博大精深。另外，在三秦大地上，还留存有许多红色旧址、红色文献、红色故事、红色文艺等红色文化形态，这些历史文物和革命文物，是陕西突出的优势文化资源。当前，文物法人违法、文物盗掘、火灾事故、违规施工和自然灾害等诸多问题，导致文物安全面临的形势依然严峻，安全防控的任务依然繁重。因此，我们必须树立文物保护意识，尽最大努力确保文物安全。

一、文物安全及其责任机制的现状

文物安全是文物保护的红线、底线和生命线。文物安全问题主要包括：因自然灾害、人为和暴力因素造成的安全问题，与文物相关活动导致的安全问题以及文物收藏安全问题等。其中因自然灾害导致的文物损坏，如地震、洪水、虫咬、受潮等。因人为因素造成的损坏，如盗窃、纵火、爆炸等，这里面又包括故意、有意和无意三种情况。因暴力因素造成的破坏，如战争、暴动等。与文物相关活动导致的安全问题主要指由于继承、买卖、出租、运送或者盗窃、走私、侵占等过程中出现的安全问题。文物收藏安全问题主要指文物收藏者或收藏事件中产生的安全问题，具体细化主要包括收藏安全、保养安全、修复安全、运输安全、展览安全、使用文物的安全等。

文物安全责任制是指通过切实有效的制度安排，明确各级政府及其相关部门的责任担当。依法实施文物安全责任制是一个制度体系，主要包括：政府的主体责任、部门的监管责任和管理使用单位的直接责任。保护文物安全，各级人民政府及主要负责人、分管负责人都有责任，不容推卸；文物行政主管部门负责文物安全监督管理、组织开展文物保护单位执法巡查、建立健全文物安全应急机制等责任。实施文物安全责任制要求有权必有责，有责必担当，失责必追究。确保把文物事业高质量发展的要求贯穿文物保护利用的全过程，实现文物事业高质量发展和文物保护利用高水平安全的良性互动。

文物安全及其责任机制存在的主要问题。文物安全责任制，强调的是建立有效的文物安全防范机制和协调联动机制，但由于相关机制建立健全还不到位，使得当前文物安全形势依然严峻，文物犯罪问题依然不少，特别是低级别文物保护管理状况更堪忧，有些文物在城乡建设中遭到拆除；一些地方文物安全主体责任、监管责任、管理使用者直接责任没有落实到位，有的还存在对案件隐瞒不报、执法不严等问题；有的法人违法、盗窃盗掘案件也时有发生。具体来说，有的建设施工过程中对地上地下文物的破坏问题；有的地方对历史文化街区和文物古迹的随意改造问题；还有旅游业快速发展带来一些服务设施的盲目建设对风景名胜和文物古迹的干扰等等。比如：有的地方不能正确处理城市发展和历史文化遗产保护的关系，为旅游开发拆真古迹、建假古董的行为时有发生；有的地方许多具有历史文化价值的老房子、老街区遭到拆除；有的地方将城乡历史文化保护传承简单理解为文物古迹保护，围而不修、修而不用，未能有效发挥其应有价值。

二、文物安全责任及其相关机制分析

_{文物安全责任包括主体责任、监管责任以及管理使用者直接责任等，还包括文物行政主管部门实施文物安全监督管理、组织开展文物保护单位执法巡查、建立健全文物安全应急机制、文物安全协调机制及依法督办、查处重大文物安全事故和文物违法案件等领域的相关责任。具体来讲，落实这些责任体现在文物保护的方方面面，主要有：}

_{（1）文物保护责任单位应严格遵守国家和省、市有关文物保护的法律、法规、规章及政策规定，认真履行文物保护的义务。}

_{（2）文物安全责任实行“分级负责，属地管理”“谁主管、谁负责”原则，使用文物遵循“不得改变文物原状”的原则，切实保护文物安全。}

_{（3）禁止在文物保护单位保护范围及建设控制区内进行其他建设施工，切实保护文物单位原生环境不被破坏。}

_{（4）禁止在文物保护单位古建筑的主要殿屋进行生产生活用火，在走廊、庭院或其他地方需要设生产生活用火的，应有防火安全措施，并主动申请文物主管部门和公安消防部门批准。}

_{（5）文物保护单位管理者及所有人员或者使用人员应加强火源、电源管理，配备必要的灭火设备，在重点场所设置“禁止烟火”警示标志，在重点部位应安装自动报警、灭火和避雷设施，不得对文物建筑造成破坏。}

_{（6）禁止损毁文物建筑及附属文物的违法行为，确保文物不被盗窃和破坏。对未经公布的不可移动文物，严禁拆除、改建文物的违法行为发生。}

_{（7）遇有危及文物保护单位安全的重大险情时，文物保护单位管理者及所有人员或使用人员应及时采取保护措施，并及时向所在地政府文物行政主管部门报告。}

_{（8）因单位管理不当造成文物损毁、丢失的，应依法依规承担相应责任。}

_{此外，对文物安全问题的责任追究主要是对擅自移动、拆除、污损、破坏文物保护标志的行为和擅自拆除、改建、迁移文物建筑、改变文物原状、损毁文物的行为，视情节给予限期整改；停止侵害；赔偿损失；依法依规处罚等。因此，要发挥检察机关行政公益诉讼的督促协同优势，认真解决历史文化保护领域职能交叉不清等难题。}

三、文物安全责任及相关机制建设的对策建议

2023年10月20日，十四届全国人大常委会第六次会议首次审议文物保护法修订草案。文物保护法自1982年公布施行以来，历经5次修订，此次修订在保持章节框架不变的情况下，将条文由现行的80条增至92条，这意味着文物保护工作有了更为细致和明确的法律规定，进一步完善了文物事业高质量发展的法律基础。

当前，我们做好文物安全的主要应对措施：

首先，要加强文物安全法制建设。在文物安全问题上要遵循法制化原则，现在国家已经制定和出台了一系列有关文物安全的法律法规，在文物保护方面也取得了一定的成绩，但依然还存在一些制度漏洞。因此，应重视加强文物安全的制度建设，加快完善文物保护的法律法规体系。同时，要认真学习并实施好文物保护法，不断提高文物保护的法律意识。在履行文物安全职责中，要坚持“保护为主、抢救第一”的原则，特别是在基础设施建设中，应尽可能地减少对文物的破坏；对馆藏文物要积极运用现代化的先进技术加强保护工作。

第二，建立健全文物安全责任制。要坚持依法依规、明晰责任，建立同文物事业高质量发展相适应的责任机制，主要包括：政府的主体责任、部门的监管责任和管理使用单位的直接责任，关键是落地落实责任。要厘清在各司其职、各尽其责的同时，建立健全文物安全的协调联动机制，依法查处重大文物安全事故和文物违法案件，实现协同效果。为此，必须做到有权必有责，有责必担当，失责必追究。切实做到不折不扣履职尽责，真正守护好文物安全。

第三，健全和完善文物设施的防范措施。重点是做好人防和技防：人防主要是防范水平的提升，要重视开展相关培训工作，发挥相关人员的积极性和主动性，在危机发生时能及时实施补救措施；技防主要是指要重视对先进技术的使用，使文物安全工作的实施应在先进技术的支持下有效发展。

第四，注重文物保护利用和传承相结合。文物保护利用是个系统工程，既不能重保护轻利用，也不能就利用谈利用。对于特殊的重点文物，要活化利用，坚持在保护中利用、在利用中保护，统筹文物保护与利用、研究与阐释同步推进。要完善政策支持体系，提高文物和文化遗产数字化保护的科学化、规范化水平。让文物“活”起来，让遗址火起来，努力讲好重点文物背后的历史故事。

第五，加强多方联动，推动城乡历史文物和文化遗产共保共建共享。历史文物和文化遗产的保护传承是系统工程，要构建上下协同、横向协作、完整配套的工作体系。城乡建设部门应发挥自身优势，积极推进相关领域信息共享和技术协作，特别是在调查取证、鉴定评估、损害认定和修复等方面提供专业支持。

第六，动员和鼓励全民共同参与文物保护工作。历史文物和革命文物作为优秀的文化遗产，内容广泛，涉及政治、经济、文化、艺术、宗教以及民俗等各个方面，仅依靠政府及其部门无法从根本上确保文物安全，这就要求充分发挥全民的力量做好文物保护工作。为此，要建立文物违法行为举报制度，畅通社会监督渠道，切实保障文物安全。这是我们大家共同的责任。

作者简介：陈新安，陕西富平人。西安市应急管理专家组组长，中安应急技术研究院高级顾问。曾出版《秋月流影》《依法行政实践与思考》《延安精神讲话》 等多部书籍。